Возможность отменять законопроекты, высокая явка и никаких референдумов на местах: что предполагает законопроект Зеленского о народовластии

13 октября 2020 г. президент Украины Владимир Зеленский снова заговорил о «народовластии», шагом к которому назвал пять вопросов, которые будут вынесены на опрос во время голосования на местных выборах.

В связи с этим в Klymenko Time проанализировали принятый в первом чтении законопроект о народовластии через всеукраинский референдум.

Народовластие откладывали

В программе Владимира Зеленского было прописано, что первым его законопроектом станет законопроект «О народовластии». Однако с его разработкой и принятием депутаты не спешили по понятным причинам – пришлось бы выносить на референдум такие важные вопросы, как, к примеру, открытие рынка земли – требование МВФ, не поддерживаемое абсолютным большинством украинцев, и результат референдума помешал бы принятию этого закона.

Сам проект закона о народовластии был получен Верховной Радой только 9 июня 2020 г., а принят в первом чтении – 18 июня. Ожидается, что на второе чтение он будет вынесен в октябре.

История вопроса

Проведение референдума гарантировано третьим разделом Конституции Украины. В Украине действовали два закона о референдуме – сперва от 1991 года, а на смену ему в 2012 г. приняли новый закон, признанный в 2018 году неконституционным из-за нарушения процедуры рассмотрения и принятия, а также антиконституционности отельных его положений.

По этой причине принятие закона о референдуме необходимо, особенно в условиях продвигаемых сейчас в стране крайне важных и непопулярных решений.

О чем законопроект

На референдум могут выноситься следующие вопросы:

• утверждение закона о внесении изменений в разделы І (общие положения), ІІІ (выборы и референдум), XIII (внесения изменений в конституцию) Конституции Украины. При этом в законе от 2012 г. предполагалось вынесение на референдум новой редакции конституции Украины, а в разработанном законопроекте такой нормы нет;
• вопросы общегосударственного значения;
• вопросы изменения территории;
• вопросы о прекращении действия закона Украины или его отдельных положений.

При этом список вопросов, которые могут выноситься на референдум, не предполагает законодательной народной инициативы.

На референдум не могут быть вынесены, помимо прочих, вопросы, направленные на ликвидацию независимости Украины, нарушения государственного суверенитета и территориальной целостности, разжигающие вражду (межэтническую, расовую и т.д.), а также вопросы налогов, бюджета и амнистии.

На референдум может выноситься только один вопрос, а финансироваться его проведение может исключительно за деньги госбюджета.

Высокая явка. Согласно ст. 116.5, Всеукраинский референдум считается состоявшимся, если в голосовании приняли участие не менее чем 50% избирателей от общего количества избирателей, включенных в госреестр избирателей.

Процедура оглашения референдума. Референдум о внесении изменений в отдельные разделы Конституции и по народной инициативе назначается президентом, об изменении территории – Верховной Радой. Проводится он исключительно в общегосударственном округе.

Референдум по народной инициативе оглашается президентом в течение 15 дней после решения ЦИК на основе собранных 3 млн подписей граждан Украины, которые имеют право голоса, при условии, что подписи собирались не менее чем в двух третях административно-территориальных единиц Украины. Сам референдум назначается на последнее воскресенье шестидесятидневного срока со дня подписания президентом указа о назначении референдума.

При этом для сбора подписей на собрании формируется инициативная группа, которая должна состоять не менее чем из 60 избирателей. Организаторами собрания могут быть исключительно граждане Украины.

Субъекты референдума. Если ранее субъектами референдума определялись только граждане Украины (избиратели), то в предлагаемом законопроекте к ним добавлены ЦИК, политическая партия, зарегистрированная как сторонник или противник вопроса, вынесенного на всеукраинский референдум, а также общественная организация – сторонник или противник вопроса. Это может усилить как политизацию, так и обсуждаемость назначаемого референдума, а также автоматически вовлекает в него политические и общественные движения.

Во время сбора подписей субъекты референдума (политические партии и ГО) имеют право вести агитацию. При этом сторонники и оппоненты референдума будут иметь право на пропорциональное присутствие в каждой категории руководящих должностей в окружных комиссиях. Кроме этого, в состав окружной комиссии обязательно будут включены по одному представителю от инициативной группы и политической партии, которая на последних выборах создала депутатскую фракцию и зарегистрировала ее в ВР текущего созыва.

Запрет агитации иностранцам. Согласно законопроекту, запрещено принимать участие в агитации по поводу всеукраинского референдума иностранцам и лицам без гражданства, в том числе через журналистскую деятельность или в форме участия на концертах, выставках, спортивных соревнованиях и других публичных мероприятиях, которые проводятся в поддержку или против всеукраинского референдума. Также запрещена агитация в иностранных СМИ, которые работают на территории Украины, а также в зарегистрированных в Украине СМИ, в которых часть иностранной собственности превышает 50%.

При этом законопроект никак не регулирует деятельность т.н. «иностранных агентов» –украинских организаций и активистов с украинскими паспортами, получающих грантовое финансирование из других государств.

Участковые комиссии. Участковые комиссии должны создаваться не позже чем за 18 дней до голосования: для малых участков из 10-18 человек, для средних – из 14-20, для больших – из 18-24.

Обязательность референдума. Законопроект предполагает, что результаты народного волеизъявления не требуют утверждения любым государственным органом, а принятое решение может быть изменено исключительно на новом референдуме не ранее чем через три года после его принятия.

Результаты референдума вступают в действие через 10 дней после их официального обнародования. Вопрос отмены закона или отдельных его положений, отклоненный на референдуме, может быть повторно вынесен на всенародное голосование не ранее чем через год с дня оглашения результатов.

Вопросы общегосударственного значения, поддержанные украинцами, являются обязательными для выполнения соответствующими органами государственной власти.

Электронное голосование. В законопроекте в рамках диджитализации добавлена возможность электронного голосования, порядок которого должна определять Центральная избирательная комиссия. Для подготовки организации и проведения электронного голосования и подсчета голосов на временной основе должен будет создаваться специальный участок для электронного голосования и участковая комиссия по электронному голосованию.

О дате и времени электронного голосования, которые должны совпадать с датой и временем голосования с помощью бюллетеней, ЦИК должна сообщать на своем официальном вебсайте.

При этом вопросы защиты персональных данных при голосовании и обеспечения безопасности системы от несанкционированных вмешательств пока остаются открытыми.

Местные референдумы не предусмотрены

Само название «Проект закона о народовластии через всеукраинский референдум» не предполагает проведения местных референдумов, что ограничивает децентрализационные возможности и право регионов определять приоритеты в важных региональных вопросах.

Решение референдума не выполнялось

В 2000 году в Украине проводился Всеукраинский референдум, на который было вынесено четыре вопроса: возможность президента досрочно прекращать полномочия Верховной Рады в определенных случаях, ограничение депутатской неприкосновенности, сокращение количества депутатов до 300 и формирование двухпалатного парламента. Все вопросы поддержали более чем 80% голосовавших, но в итоге изменения в законодательство так и не были внесены – несмотря на решение Конституционного Суда в 2008 г. об обязательности утверждения ВР вынесенных на референдум законов.

А что же опрос Зеленского?

Опрос, инициированный президентом, не имеет никакой юридической силы и является исключительно пиар-ходом, видимо, сделанным с целью повышения обсуждения его и его политической силы в преддверии выборов и росту рейтингов «Слуги народа». Однако, опрос может привести к противоположному эффекту из-за задаваемых на нем вопросов, неактуальных для большинства населения.

Кроме того, неизвестными остаются источники финансирования опроса и заинтересованные в нем группы.

Основные выводы

● Вопрос порога явки на референдуме в 50% довольно спорный. В Украине до 1998 г. действовал минимальный порог явки в 50% на выборах, который был отменен. Низкая явка ставит под сомнение легитимность голосования, а высокий порог явки при расколотом обществе может сделать проведение всеукраинского референдума невозможным.

● В случае принятия законопроекта о всеукраинском референдуме на него можно было бы вынести вопрос пересмотра или отмены отдельных не поддерживаемых в стране законов, в том числе и закона об образовании, о функционировании украинского языка как государственного, об открытии рынка земли, о легализации игорного бизнеса, банковский закон и др. Учитывая, что референдум предполагает и рассмотрение вопросов общегосударственного значения, на него можно вынести также геополитическую ориентацию страны, вхождение в международные союзы и блоки, сотрудничество с МВФ, вопрос присутствия иностранных войск в стране и т.д.

● Беря во внимание требуемый сбор подписей (3 млн избирателей), инициировать референдум по народной инициативе получится, вероятно, только в случае политической воли какой-либо хорошо финансируемой партии – то есть, в вопросах, которые будут выноситься на такой референдум, будут заинтересованы отдельные политические силы.

● Учитывая предыдущий опыт проведения референдума в Украине, остается под вопросом имплементация принятых на последующих референдумах решений.